Ausschreibungen – Fluch oder Segen?

Katherina Reiche, Hauptgeschäftsführerin des Verbands kommunaler Unternehmen(VKU), und Dr. Eckhard Ott, Vorstandsvorsitzender des Deutschen GenossenschaftsundRaiffeisenverbands (DGRV), diskutieren erste Erfahrungen aus den Ausschreibungen bei Photovoltaik (PV)-Freiflächenanlagen, das kommende Ausschreibungsmodell bei Windenergie und dessen Folgen für kommunale Projekte.

KOMM:MAG: Zunächst einmal grundsätzlich: Was ist das Ziel eines Ausschreibungsverfahrens und warum eignet es sich für die Entwicklung von PV-Freiflächen-, PV-Dach- und Windenergieanlagen?

Reiche: Über Jahre hinweg hat das Erneuerbare-Energien-Gesetz den Zubau von Erneuerbarem Strom sehr großzügig gefördert. Das war zu Beginn der EE-Förderung wichtig. Anreize mussten gesetzt werden, wo sie benötigt wurden, um Entwicklungen anzuschieben, die sonst in dieser Form nicht stattgefunden hätten. Die Förderung ist jedoch aus dem Ruder gelaufen und belastet so das Gesamtsystem mit mittlerweile 24 Milliarden pro Jahr. Das Ausschreibungsverfahren soll diese Kostendynamik brechen, indem die Höhe der EEG-Vergütungssätze in einem wettbewerblichen Verfahren ermittelt wird

Dr. Ott: Ein funktionierender Bieterwettbewerb setzt allerdings voraus, dass sich die Konkurrenten auf Augenhöhe begegnen. Bekanntlich sind die Voraussetzungen bei unterschiedlich großen Akteuren aber nicht gleich. Und das kann im Ergebnis zu einer Marktstruktur führen, bei der die Förderhöhe von PV- oder Windenergieanlagen langfristig von wenigen großen Akteuren bestimmt wird – mit der Gefahr überhöhter Preise für die Verbraucher. Insoweit sind durchaus Zweifel angebracht. Dementsprechend hat auch die Bundesregierung in der Diskussion um die Einführung von Ausschreibungen immer wieder betont, die Vielfalt der Akteure bewahren zu wollen. Vielfalt belebt die Konkurrenz.

KOMM:MAG: Gehen Ausschreibungen mit größeren Risiken für kleinere und lokale Akteure einher und setzen sich große Unternehmen „automatisch“ durch?

Reiche: Die Risiken werden größer. Das gilt für alle Marktteilnehmer

Dr. Ott: Auch wenn die Ausschreibungsbedingungen für alle gleich und einfach 34 ausgestaltet sind, bestehen hinsichtlich des Risikos ganz unterschiedliche Ausgangssituationen. Steigt ein Ausschreibungsteilnehmer mit mehreren Projekten in das Bieterverfahren ein, und kommt er mit einem Projekt nicht zum Zuge, dann kann er den Verlust der Projektierungskosten in die anderen Alternativen einpreisen. Wenn wir über die Größenordnung einer PV-Freiflächenanlage sprechen, dann hat eine Energiegenossenschaft als regionales Unternehmen hingegen nur ein Eisen im Feuer“.

Reiche: Die Pilotausschreibungen bei der Freiflächen-PV im Jahr 2015 haben aber gezeigt, dass sich deshalb nicht automatisch nur große Bieter durchsetzen. Insbesondere haben in der dritten Ausschreibungsrunde auch Energiegenossenschaften und Privatpersonen Zuschläge erhalten.

Dr. Ott: Bei Windenergie kommt noch das größere Projektierungsrisiko hinzu. Dieses kombinierte, unkalkulierbare Risiko wird der Vorstand oder Aufsichtsrat einer Genossenschaft nicht eingehen. Insoweit ist das zurückhaltende Engagement der Energiegenossenschaften zu erklären.

KOMM:MAG: Wie zufrieden sind Sie mit den ersten drei Runden der Ausschreibungen für die PV-Freiflächenanlagen auch hinsichtlich der Zielsetzung einer kosteneffizienten und planbaren Energiewende?

Reiche: Wir sind zufrieden, denn es deutet viel darauf hin, dass der Wettbewerb wie erhofft funktioniert: Die jeweils ausgeschriebenen Zubaumengen wurden durch die insgesamt abgegebenen Gebote deutlich überschritten. Infolge des intensiven Bieterwettbewerbs stellten sich in den Ausschreibungen relativ niedrige Fördersätze ein. In der zweiten und dritten Runde lagen die Zuschlagswerte deutlich unter der Förderhöhe des bisherigen EEG. Das spricht für die Kosteneffizienz des Ausschreibungsmodells.

Dr. Ott: Wenn man die Momentaufnahme der bezuschlagten Preise zugrunde legt, kann man von einem kosteneffizienten Verfahren sprechen. Im Vergleich zu der letzten EEG-Vergütung im August 2015 liegen sie auf deutlich niedrigerem Niveau. Doch bereits mit dem damals geltenden EEG-Vergütungssatz sind kaum PV-Freiflächenanlagen errichtet worden. Anscheinend haben wir jetzt die Situation, dass bei einem kosteneffizienten Ausschreibungsverfahren kaum investiert wird. Insoweit kann man erst von einem erfolgreichen Ausschreibungsverfahren sprechen, wenn der geplante Zubau auch erreicht wird. Im PV-Bereich ist er im zweiten Jahr in Folge um über 1 Gigawatt verfehlt worden.

KOMM:MAG: Kamen lokale Akteur wie Stadtwerke und Energiegenossenschaften, bei den Ausschreibungen zum Zuge?

Reiche: Ja, das war der Fall. Die relativ einfache, transparente und verständliche Ausgestaltung der Ausschreibungen hat sicherlich zu der großen Bandbreite an Akteuren beigetragen. Um noch mehr Akteuren eine Teilnahme zu ermöglichen, wäre es allerdings hilfreich, wenn der Gesetzgeber die Beschränkungen bei den Freiflächenanlagen lockern würde.

Dr. Ott: In der letzten Ausschreibungsrunde haben auch zwei Genossenschaften einen Zuschlag erhalten. Das freut uns sehr, denn wir haben in den vergangenen Monaten in unseren Arbeitskreisen und bei Veranstaltungen immer wieder zur Teilnahme an den Ausschreibungen motiviert. Aus dem vorliegenden Ergebnis nun den Schluss zu ziehen, dass Projektentwicklung und Ausschreibungen bei Energiegenossenschaften zusammenpassen, wäre allerdings etwas verfrüht. Man sollte z. B. beachten, dass in der dritten Runde 50 Megawatt zusätzlich ausgeschrieben wurden, was die Zuschlagswahrscheinlichkeit deutlich erhöhte. Die beiden genossenschaftlichen Projekte wurden zudem bereits unter den Bedingungen der EEGVergütung begonnen, konnten aber nicht mehr rechtzeitig fertiggestellt werden. Insoweit hat man die Projekte unter den Bedingungen der „versunkenen Kosten“ angeboten. Ein Neuanlauf unter Ausschreibungsbedingungen ist eine andere Herausforderung.

KOMM:MAG: Welche Lerneffekte ergeben sich aus der bisherigen Ausschreibung für PV-Freiflächenanlagen?

Dr. Ott: Wir erhalten überwiegend skeptische Rückmeldungen aus der genossenschaftlichen Praxis. Das wirtschaftliche Risiko, keinen Zuschlag zu erhalten, bremst das Engagement. Deswegen halten wir an unseren Vorschlägen für ein modifiziertes Ausschreibungsdesign fest, damit auch kleine und mittlere Marktakteure eine realistische Chance haben. Für Kleinst- und Kleinunternehmen im Sinne der EU-Kommission sollte ein gesondertes Ausschreibungssegment mit Anlagen bis zu 5 Megawatt installierter Leistung geschaffen werden. Bei einem Fehlversuch sollte ein pauschaler Aufwendungsersatz für die Planungskosten eingeführt werden.

Reiche: Größere Anpassungen im Ausschreibungsdesign sind – bezogen auf die PV – aus unserer Sicht nicht nötig. Wir finden, dass die ersten drei Ausschreibungsrunden durchaus erfolgreich waren. Der Bieterwettbewerb hat funktioniert, in den Auktionen haben sich kosteneffiziente Fördersätze herausgebildet, und auch kleinere Akteure kamen zum Zug. Es bleibt, jedoch zu beobachten, wie sich die Ausschreibungen langfristig auf die Akteursstruktur auswirken. Kleine wie große Akteure müssen gleichermaßen faire Ausgangsbedingungen haben.

KOMM:MAG: Können die Erfahrungen aus der Ausschreibung für PV-Freiflächenanlagen für das Design der Ausschreibungen von PV-Dachanlagen und Windenergie genutzt werden (mit Begründung, warum ja oder nein)?

Reiche: PV-Dachanlagen können nach ähnlichen Regeln ausgeschrieben werden wie PV-Freiflächenanlagen. Insoweit sind die Erfahrungen unmittelbar von Nutzen. Hingegen gelten für die Windkraft völlig andere Rahmenbedingungen. Insbesondere ist die Projektierung hier viel aufwendiger, sodass hier andere Regeln gelten müssen, etwa mit Blick auf die Teilnahmevoraussetzungen. Gleiches gilt für die Bedingungen der Erzeugung von On- und Offshore-Windenergie. 

Dr. Ott: Hinsichtlich der formellen Ausgestaltung kann man sicherlich auf Erfahrungen zurückgreifen. Aus den zwei Zuschlägen für Genossenschaften im Rahmen der dritten Ausschreibungsrunde für PV-Freiflächenanlagen können aber keine Rückschlüsse für Windausschreibungen gezogen werden. Die Projektierungskosten für eine Windenergieanlage sind sechs bis zehn Mal höher als die für eine PV-Freiflächenanlage. Der durch die Ausschreibung drohende Totalverlust der investierten Projektierungskosten in Höhe von 200.000 bis 300.000 Euro pro Windenergieanlage wird Energiegenossenschaften auch weiterhin davon abhalten, neue Windenergieprojekte zu planen. 

Reiche: Bei den Ausschreibungen von Windenergieanlagen ist die Schwelle zur Teilnahme aufgrund der hohen Anforderungen an die Projektierung tatsächlich höher. Daher empfiehlt der VKU kleineren Akteuren, mit starken Partnern zu kooperieren, etwa um Risiken besser streuen zu können. Ob mittel- bis langfristig die Akteursvielfalt gewahrt bleibt, sollte die Bundesregierung genau beobachten und gegebenenfalls beim Ausschreibungsdesign nachsteuern, ohne allerdings durch zu viele Nachbesserungen die neue Förderlogik zu durchbrechen.  

KOMM:MAG: Halten Sie die vorgesehene Ausnahmeregelung für Windkraftanlagen mit einer installierten Leistung unter 1 Megawatt für realistisch? Vor allem wenn man bedenkt, dass neue Windkraftanlagen – mal abgesehen von Kleinwindanlagen – heute 2 Megawatt und/oder mehr haben?

Dr. Ott: Die De-minimis-Regel bringt im Windbereich überhaupt nichts. Wir sind aber sehr wohl der Meinung, dass es im Bereich der Windausschreibungen für kleine und bürgergetragene Marktakteure wie Energiegenossenschaften Nachbesserungen geben muss, wenn man nicht nur große Akteure in den Ausschreibungen haben möchte.

Reiche: Im Bereich der Windkraft wird die Ausnahmeregelung praktisch kaum relevant sein, da stimme ich Ihnen zu. Andererseits würde ein höherer Schwellenwert zwangsläufig dazu führen, dass sich weniger Projektierer an den Ausschreibungen beteiligen. Das ginge auf Kosten des Bieterwettbewerbs. Und ein lebhafter Bieterwettbewerb – das haben die Pilotausschreibungen gezeigt – ist Voraussetzung dafür, dass sich kosteneffiziente Fördersätze herausbilden.

KOMM:MAG: Was fordern Sie von einem zukünftigen Ausschreibungsdesign, damit die Möglichkeiten von Stadtwerken und Energiegenossenschaften besser berücksichtigt werden können?

Reiche: Wenn die Erneuerbaren Energien die Säule der zukünftigen Stromversorgung sein sollen, muss auch der Zubau mit all seinen Vor- und Nachteilen gleichmäßig im Bundesgebiet verteilt werden. Insbesondere muss das Ausschreibungsdesign gewährleisten, dass Windprojekte bundesweit verwirklicht werden können. Das Bundeswirtschaftsministerium hat im Dezember hierzu einen neuen Vorschlag vorgelegt, der vom VKU derzeit noch geprüft wird. Wichtig ist, dass Stadtwerke in den unterschiedlichen Regionen Deutschlands faire Chancen auf einen Zuschlag haben.

Dr. Ott: Wir hatten ein Übertragungsmodell in die Diskussion um die Ausgestaltung des Ausschreibungsdesigns bei Windenergie eingebracht. Kleine Marktakteure im Sinne der KMU-Definition der EU-Kommission sollten risikolos an diesen Ausschreibungen teilnehmen, indem sie sicher den höchst bezuschlagten Preis aus der regulären Ausschreibungsrunde erhalten. Damit würden Kosteneffizienz und Akteursvielfalt gleichermaßen erreicht.

KOMM:MAG: Was können Stadtwerke und Energiegenossenschaften tun, um ihre Chancen bei den kommenden Ausschreibungen zu erhöhen?

Dr. Ott: Wenn sich unser Szenario bestätigt, wird den Energiegenossenschaften nicht viel anderes übrig bleiben, als auf die Ausschreibungen zu verzichten und fertiggestellte Energieprojekte im Nachhinein zu erwerben. Ob sich dann mit der Risikoeinpreisung ein solches Projekt noch lohnt, ist eine andere Frage. Die Praxis zeigt schon heute, dass bei dieser Herangehensweise kaum wirtschaftlich sinnvolle Projekte an Energiegenossenschaften herangetragen werden.

Reiche: Kleinere Akteure haben nicht dieselben Möglichkeiten, ihre Risiken zu streuen, wie Unternehmen mit großem Projektportfolio. Daher empfiehlt der VKU, dass sich Bürgergenossenschaften, Kommunen und Stadtwerke zusammentun, um mit gemeinsamen Projekten an Ausschreibungen teilzunehmen. Außerdem sollten sie sich auch ihrer Stärken bewusst werden: Der Bezug zur Region kann etwa bei der Flächenakquise und der Akzeptanzgewinnung vorteilhaft sein.

KOMM:MAG: Können Kommunen ihre lokalen Akteure bei der Teilnahme an den Ausschreibungen unterstützen? 

Reiche: Ja, das können sie. Entscheidend ist, dass Kommunen öffentlich ihre Unterstützung für das jeweilige Projekt, etwa die Errichtung eines Windparks, zum Ausdruck bringen. Wenn das Gemeindeparlament durch einen entsprechenden Beschluss dokumentiert, dass es hinter dem Projekt steht, hilft das enorm bei der Akzeptanz. Zudem ist es hilfreich, wenn Kommunen Flächen zu angemessenen Konditionen zur Verfügung stellen und Gestattungsverträge, etwa für Kabeltrassen oder Schwertransporte, zügig abschließen. Letzteres ist auch wichtig, um die nach Zuschlagserteilung geltende Realisierungsfrist einzuhalten.

Dr. Ott: Kommunen sind oftmals der Türöffner für Erneuerbare-Energien-Projekte. Das gilt insbesondere für größere Projektewie PV-Freiflächenanlagen und Windenergie – etwa bei der Erlangung des Baurechtes oder der Zustimmung zu Pachtverträgen. Damit sind sie enorm wichtig für die praktische Umsetzung. Vielleicht könnten Kommunen bei der Ausschreibung ihrer eigenen Flächen für größere Projekte, z. B. im Windbereich, zukünftig nicht nur den höchsten Pachtpreis, sondern verstärkt auch Aspekte wie die regionale Beteiligung von Bürgern und Unternehmen mit einbeziehen. Regionale Wertschöpfung fördert bekanntlich die Akzeptanz.

KOMM:MAG: Welche Auswirkungen werden die Ausschreibungen auf die Energiewende in Deutschland haben?

Reiche: Der Ausbau der Erneuerbaren Energien kann zukünftig viel planbarer ablaufen, sodass Zeit bleibt, die damit verbundenen Herausforderungen in Angriff zu nehmen. Die Ausgestaltung des Erneuerbaren-Ausbaus ist ja nicht die einzige Baustelle. Ich denke vor allem an die Flexibilisierung des Strommarkts und den Ausbau der Netzinfrastruktur. Hier besteht großer Nachholbedarf. Um die Versorgungssicherheit in einem von Wind und Sonne dominierten Strommix zu gewährleisten, brauchen wir zudem einen Mechanismus, der die Bereithaltung von sicherer Kraftwerksleistung marktgerecht vergütet. Es wird Zeit, dass sich die Politik ernsthaft mit diesem Vorschlag beschäftigt.

Dr. Ott: Die relativ hohe Akzeptanz in unserer Gesellschaft für die Energiewende hat gewiss auch etwas damit zu tun, dass sich durch die bisherige Förderstruktur viele dezentrale Akteure am Ausbau der Erneuerbaren Energien beteiligt haben: einzelne Personen, Unternehmen, Landwirte, Kommunen, kleine Stadtwerke oder Energiegenossenschaften. Gerade die Beteiligung von Bürgern an Energieprojekten zeigt, wie die Akzeptanz gesteigert werden kann. Aktive Beteiligung fördert im Übrigen auch die individuelle Motivation, sich mit Fragen des persönlichen Energieverbrauchs oder Themen der Energieeffizienz auseinanderzusetzen. Für diese individuellen Verhaltensänderungen sind gerade auch Energiegenossenschaften sehr wichtig. Sofern also Ausschreibungen zu einer Verdrängung von Energiegenossenschaften führen sollten, würden auch diese positiven Effekte zukünftig weniger spürbar sein.

Autor: Katherina Reiche

war nach ihrem Diplom in Chemie an der Universität Potsdam 17 Jahre Mitglied des Deutschen Bundestags. Von 2005 bis 2009 war sie stellvertretende Vorsitzende der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und zuständig für Bildungs- und Forschungspolitik sowie für die Bereiche Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit. Von 2009 bis 2013 war sie Parlamentarische Staatssekretärin beim Bundesminister für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit. Danach war sie bis 2015 Parlamentarische Staatssekretärin beim Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur. Seit 2015 ist sie Hauptgeschäftsführerin und Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Verbandes kommunaler Unternehmen e.V. (VKU).

Autor: Dr. Eckhard Ott

ist Vorsitzender des Vorstandes des DGRV – Deutscher Genossenschafts- und Raiffeisenverband e.V. Anfang 2006 wurde der Wirtschaftsprüfer, Rechtsanwalt und Steuerberater in den Vorstand des DGRV berufen. Dr. Ott war zuvor bei einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft in Frankfurt am Main tätig. Begonnen hat Dr. Ott seine berufliche Karriere mit einer Ausbildung zum Bankkaufmann bei der Commerzbank AG in Frankfurt am Main. Anschließend studierte er Rechtswissenschaften an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität in Bonn und an der Albert-LudwigsUniversität in Freiburg, wo er auch zum Dr. jur. promoviert wurde.