Die Bürger wollen sich einbringen

Das Schlagwort "Bürgerbeteiligung" ist heute in aller Munde, auch im Zusammenhang mit der Energiewende. Warum ist das so und wie sollte Partizipation aussehen? Vor welche Herausforderungen stellt das die Politik?

Das Schlagwort „Bürgerbeteiligung“ ist heute in aller Munde, auch im Zusammenhang mit der Energiewende. Warum ist das so und wie sollte Partizipation aussehen? Vor welche Herausforderungen stellt das die Politik? Ein Gespräch mit Christian Breunig, Vorstandssprecher der Energiegenossenschaft Odenwald eG (EGO), und Patrizia Nanz, Professorin am Institut für Interkulturelle und Internationale Beziehungen (InIIS) der Universität Bremen, Vorsitzende des European Institute for Public Participation (EIPP) und Mitautorin des Handbuchs Bürgerbeteiligung.

KOMM:MAG: Warum ist das Thema „Bürgerbeteiligung“ derzeit so populär?

Christian Breunig: Die Energiewende betrifft jeden Einzelnen. Durch Ereignisse wie Fukushima, aber auch durch Projekte wie Windparks oder Stromtrassen ist das heute mehr Menschen bewusst. Weder Politik noch Konzerne dürfen dabei über die Köpfe der Menschen vor Ort agieren. Die Bürger wollen sich einbringen, damit sowohl Lasten – etwa die Veränderung der Landschaft – als auch Nutzen aus Betriebserlösen gerecht verteilt sind. In zahlreichen Kommunen wird das bereits erfolgreich umgesetzt. An Projekten wie Stuttgart 21 wird zudem deutlich, dass die bisherigen bürokratischen Formen der Beteiligung an Großprojekten nicht mehr der Lebenswirklichkeit der Menschen entsprechen. Sie erzeugen vielmehr Widerstände zu einem Zeitpunkt, an dem die Menschen nicht mehr konstruktiv in den Prozess eingebunden werden können.

Patrizia Nanz: Wir befinden uns an einer Art gesellschaftlichem Kipp-Punkt. In der Forschung stellen wir bereits seit den 1970er- Jahren einen grundlegenden gesellschaftlichen Wandel fest. Er wird auch als „partizipatorische Revolution“ beschrieben. Ausdruck dieses Wandels ist zum einen ein verstärkter Wunsch der Bürger nach mehr Beteiligung. Zum anderen stellen wir fest, dass die Menschen im Durchschnitt höher gebildet sind. Damit geht einher, dass sie Politiker und deren Handeln zunehmend kritischer bewerten, als dies vielleicht noch vor 50 Jahren der Fall war. Dieser Wandel der Einstellungen und Handlungen hin zu mehr Beteiligung und Teilhabe setzt die klassischen Strukturen der parlamentarischen Demokratie und die Politik zunehmend unter Druck.

KOMM:MAG:  Inwiefern?

Patrizia Nanz: Die Kritik am bestehenden System ist vielfältig: fehlende Beteiligungsmöglichkeiten, gesunkenes Vertrauen in die Regierungen, politische Entscheidungen, denen es immer öfter an gesellschaftlicher Akzeptanz fehlt. Praktisch bedeutet dies, dass Projekte wie beispielsweise die Energiewende, die erheblich in die Lebenswelt der Bürger eingreifen, heute nicht mehr einfach von oben vermittel- und durchsetzbar sind. Vor diesem Hintergrund wird der Ruf nach Bürgerbeteiligung lauter.

KOMM:MAG:  Können es sich Politiker, Planer und Investoren heute noch leisten, bei Infrastrukturprojekten auf die Partizipation der Menschen vor Ort zu verzichten?

Patrizia Nanz: Nein, politische Entscheidungen werden in Zukunft immer weniger von Regierungen und Verwaltungen alleine gefällt und umgesetzt, sondern zusammen mit vielen gesellschaftlichen Akteuren beraten, verhandelt und entschieden. Um Akzeptanz zu generieren, brauchen politische Entscheidungen neue Formen. Und zwar solche, die sich nicht mehr allein aus dem Legitimationsreservoir der Institutionen und Akteure einer repräsentativen Demokratie speisen lassen. Zusätzliche Beteiligungsmechanismen wie beispielsweise Bürgerhaushalte, Zukunftskonferenzen und runde Tische werden die Parlamente und Stadträte zunehmend ergänzen und nicht ersetzen.

Christian Breunig: Der „Wutbürger“ ist ja mittlerweile das Schreckgespenst aller Projektträger. Bürger wollen und müssen in Projektplanungen einbezogen werden, bevor Wut entsteht. Und Beteiligung heißt hier eben nicht nur, vorhandene Planungsstände abzunicken, sondern Einwände ernst zu nehmen und Bürger auch am Erfolg teilhaben zu lassen.

KOMM:MAG: Hat Bürgerbeteiligung Grenzen?

Christian Breunig: Es liegt im Wesen einer Projektentwicklung, dass ständig Anpassungen notwendig werden. Das hat zur Folge, dass es fast unmöglich ist, jeden zu jeder Zeit über alle  Details zu informieren. Diese Erfahrung haben wir auch bei unserer Genossenschaftsarbeit gemacht. Dennoch sollte auch die breite Öffentlichkeit regelmäßig über den aktuellen Sachstand unterrichtet werden und die Möglichkeit bekommen, Einwände zu äußern. Zudem sollten bürgernahe Institutionen wie Kommunalvertreter, Verbände oder Genossenschaften direkt in die laufende Projektsteuerung eingebunden sein. Der Bürger differenziert sehr genau, wer in einem Projekt privatwirtschaftliche Interessen vertritt und wer Bürgerinteressen effektiv repräsentieren kann.

KOMM:MAG: Wann ist im Laufe eines Projekts Partizipation sinnvoll?

Christian Breunig: Von Anfang an – schon bei der Ideenfindung und bis hin zur wirtschaftlichen Partizipation, etwa bei Bürgerenergieanlagen. Beteiligung sollte nicht nur auf Planungsprozesse beschränkt sein. Schließlich stehen hinter den meisten Projekten vor allem ökonomische Interessen und Unternehmen. Es geht immer auch um die möglichen Gewinne aus Planung, Bau und Betrieb von Anlagen und damit auch um die Förderung der kommunalen Wertschöpfung, die einer ganzen Region zugutekommen kann. Hier dürfen sich Bürger und Kommunen nicht mit ein paar Euros an Pachten oder Steuereinnahmen zufrieden geben. Denn gerade über die Entwicklung und den Betrieb von Anlagen fließen sehr oft die eigentlichen Gewinne aus der Region ab. Politik, Unternehmen und Bürgerschaft sollten deshalb Hand in Hand agieren, auch im Sinne der Regionalentwicklung.

KOMM:MAG: Worin sehen Sie Vorteile, worin aber auch Nachteile von Bürgerbeteiligung?

Patrizia Nanz: Durch Beteiligung können Konflikte vor Ort entschärft, unnötige Polarisierungen vermieden und bessere Entscheidungen gefällt werden. Das sind ganz entscheidende Vorteile. Grundsätzlich müssen aber Kosten und Nutzen einer zuweilen recht teuren Bürgerbeteiligung gegeneinander abgewogen werden. Nur gut gemachte Beteiligungsverfahren, die demokratisch konzipiert und effizient durchgeführt werden, können die nicht unerheblichen Kosten von Beteiligung rechtfertigen. 

Christian Breunig: Bürgerbeteiligung kostet tatsächlich sehr viel Zeit und Engagement. Wir haben zum Beispiel viele Informationsveranstaltungen durchgeführt und stehen tagtäglich für Fragen zur Verfügung. Aber der Aufwand lohnt sich: In weniger als vier Jahren konnten wir über 1.400 Bürger dazu bewegen, Mitglied unserer Genossenschaft zu werden. Wir konnten Vorurteile aus dem Weg räumen und gemeinsam viele Projekte umsetzen. Für mich überwiegen deshalb klar die Vorteile.

KOMM:MAG: Welche Formen von Bürgerbeteiligung halten Sie für sinnvoll?

Patrizia Nanz: Das kommt auf die Ziele an, die man mit der Beteiligung verbindet. Manchmal reicht es schon, die Menschen gründlich zu informieren. Werden allerdings Belange und Themen beraten und entschieden, die die Bürger direkt betreffen und in denen sie viel lokales Wissen beisteuern können, sollten aktive Konsultation und gegebenenfalls Mitentscheidung der Bürger die Mittel der Wahl sein. In der Debatte um Stuttgart 21 sind vor allem sogenannte informelle, dialogorientierte Beteiligungsverfahren in den Vordergrund getreten. Verfahren dieser Art zeichnen sich dadurch aus, dass dort unter anderem Bürger, zivilgesellschaftliche Organisationen, Verwaltungsvertreter und Entscheidungsträger vis-à-vis zusammenkommen und gemeinsam über Themen und Inhalte beraten. Ziel ist es, nicht nur mehr Akzeptanz, sondern auch qualitativ bessere Entscheidungen zu erreichen.

KOMM:MAG: Wann sind solche dialogorientierten Beteiligungsverfahren gut gemeint, aber nicht gut gemacht?

Patrizia Nanz: Nehmen wir zum Beispiel das Problem der professionellen Umsetzung der Verfahren: Oft kaufen Verwaltung und Politik externe Dienstleister ein, die einen Bürgerbeteiligungsprozess für sie umsetzen sollen. Sie selbst haben dann mit der Beteiligung nicht viel zu tun und müssen nur noch auf die Ergebnisse warten, die dann häufig im Off verloren gehen. Den Entscheidern fehlt es meist an klaren Vorstellungen über die Ziele, Möglichkeiten und Grenzen von Beteiligungsverfahren. Die Dienstleister bekommen dann entweder keinen klaren Auftrag oder aber sie werden mit der Konzeption des Verfahrens alleingelassen.

KOMM:MAG: Worin unterscheidet sich echte Beteiligung von einer inszenierten?

Christian Breunig: Leider geht es allzu oft nur auf ein stummes Abnicken bereits vorgegebener Planungen statt um ein Einbringen der Bürger. Um gar nicht erst Rückfragen aufkommen zu lassen, werden dann auch nur die nötigsten Informationen herausgegeben. Eben hier liegt der Fehler, wenn Großprojekte auf einer Podiumsdiskussion fertig entwickelt an die Wand geworfen werden und die Projektträger nach Möglichkeit weder davor noch danach mit der Bürgerschaft konfrontiert werden wollen.

KOMM:MAG: Was hat das für Folgen?

Christian Breunig: Eine Scheinbeteiligung erzeugt konzentrierten Widerstand aus Bürgerschaft, Kommunalpolitik und Verbänden. Natürlich kann man auch gegen eine solche Front die Umsetzung von Projekten durchklagen. Wer aber regional langfristig Verantwortung übernehmen will, ist damit schlecht beraten. Unmut oder Protest führen niemals zu einer konstruktiven Unterstützung aus der Bürgerschaft. Wird der Bürger mit seinen Bedenken, aber auch mit seinen Anregungen ernst genommen, kann eine ganz andere Dynamik in der Region entstehen.

KOMM:MAG: Wie können Bürger konstruktiv an Planungsverfahren beteiligt werden?

Patrizia Nanz: Die deutschen Planungsverfahren bei Infrastrukturvorhaben sind, vereinfacht gesagt, zweistufig. Da gibt es zum einen das Raumordnungsverfahren auf der regionalen Ebene und das Planfeststellungsverfahren auf der lokalen Ebene. In der Verwaltungspraxis haben vor allem die betroffenen öffentlichen Stellen sowie relevante Verbände und Organisationen die Möglichkeit, schriftliche Einsprüche und Stellungnahmen einzureichen. Und natürlich werden alle wesentlichen Planungsinformationen allgemein zugänglich gemacht. Dialogorientierte Beteiligungsformate sind hier bislang in aller Regel jedoch nicht vorgesehen, denn die grundsätzliche Entscheidung der Politik ist zu diesem Zeitpunkt bereits gefallen. In Zukunft müssen die formellen Verfahren besser auf die bisher informellen Beteiligungsmöglichkeiten abgestimmt werden. Denn Beteiligung sollte nicht nur heißen, nachträglich zu informieren und Einwände abzufragen. Vielmehr sollte sie das aktive Mitgestalten der Bürger schon in der Entscheidungsvorbereitung möglich machen.

Christian Breunig: Bürokratisierte Verfahren hemmen nach meiner Erfahrung sogar die Beteiligungsbereitschaft in der Planungsphase. Grundsätzlich ist der klassische Informationsabend nicht zu unterschätzen. Daneben müssen aber alle Kommunikationsmedien für eine Weiterverbreitung der Informationen und ein Feedback genutzt werden. Parallel dazu sollten aber auch anerkannte Interessenvertreter aus Kommunalpolitik, Verbänden oder Genossenschaften direkt in die Projektsteuerung involviert sein. Das schafft nach meiner Erfahrung Vertrauen und Akzeptanz in der Bevölkerung.

KOMM:MAG: Vor welcher Herausforderung steht die Politik heute in puncto Bürgerbeteiligung?

Patrizia Nanz: Die repräsentative Demokratie wird sich weiter wandeln. Sie wird hier und dort durch neue Verfahren ergänzt: sowohl durch informelle, dialogorientierte wie Bürgerhaushalte, Zukunftskonferenzen oder Bürgerräte als auch durch erweiterte formelle wie Petitionen, Referenden, Bürgeranträge und Bürgerbegehren. Wie sich dieser Wandel auf das politische System insgesamt und auf die Legitimationsbilanz auswirkt, ist noch nicht geklärt. Auch wie sich Bürgerbeteiligungsverfahren mit direktdemokratischen Abstimmungen und vor allem mit parlamentarischen Prozessen verbinden lassen, ist noch weitgehend offen. Ich würde mir wünschen, dass Politik und Verwaltung diese Entwicklung nicht dem Zufall überlassen, sondern mithilfe gebündelter Expertisen Konzepte für eine tragfähige Demokratiereform erarbeitet, die in einer breiten öffentlichen Debatte diskutiert werden.

Autor: Christian Breunig

Christian Breunig, Vorstands- sprecher der Energie- genossenschaft Odenwald

Autorin: Patrizia Nanz

Patrizia Nanz, Professorin am Institut für Interkulturelle und Internationale Beziehungen der Universität Bremen, Vorsitzende des European Institute for Public Participation und Autorin des Handbuchs Bürgerbeteiligung (gemeinsam mit Miriam Fritsche)

Beteiligungsmethoden